《電信法》草案在設(shè)定電信監(jiān)管體制時全盤照抄我國銀行、證券監(jiān)管體制，是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

也應(yīng)當(dāng)肯定，鑒于電信業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的共同特性，借鑒發(fā)達國家在電信監(jiān)管體制方面的經(jīng)驗，是必要的。但是更應(yīng)當(dāng)看到，近十年來在許多發(fā)達國家掀起了一股電信法律改革的浪潮，其中包括對電信監(jiān)管體制的改革和完善。在美國，為充分發(fā)揮各州的作用，已進一步完善了聯(lián)邦通信管理局(FCC)和各州之間在電信監(jiān)管體制上的協(xié)調(diào)，將本地電話的部分管理職能和開放本地電信業(yè)務(wù)的部分決策權(quán)交給了各州政府。在英國，已從過去單一的政府專職部門的監(jiān)管體制，改革為增加電信行業(yè)的自我管控、消費者的自由選擇以及其他政部門的配套監(jiān)管的混合體制。在澳大利亞，國家通信管理局(ACA)和競爭與消費委員會(ACCC)負責(zé)電信監(jiān)管事務(wù)，并在各州設(shè)立辦事處，與州政府共同處理電信監(jiān)管事項。從世界范圍看，發(fā)達國家盡管對電信大多實行中央監(jiān)管機構(gòu)的直接管理，但同時都十分注重發(fā)揮地方政府的作用。對比之下，我國《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，完全排斥地方政府的作用，并沒有很好地借鑒和吸收國外的成功經(jīng)驗。

(四)這種體制與構(gòu)建和諧社會的民主法治原則不符。

《決定》指出：“必須堅持民主法治”，“實施依法治國基本方略，建設(shè)社會主義法冶國家”。

《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，與我國憲法、法律關(guān)于國家機構(gòu)職權(quán)的規(guī)定有所相違，與構(gòu)建社會主義和諧社會的民主法治原則不盡相符。

《中華人民共和國憲法》第三條規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。

《國務(wù)院行政法規(guī)制定程序條例》第十一條規(guī)定：立法要“符合精簡、統(tǒng)

一、效能的原則，相同或相近的職能由一個行政機關(guān)承擔(dān)，簡化行政管理手續(xù)”。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。第六十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策”。

《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定，基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。

對照這些法律規(guī)定，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，排除地方政府對于電信及與電信相關(guān)建設(shè)事項的管理職能，不符合憲法關(guān)于充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，也不符合“相同或相近的職能由一個行政機關(guān)承擔(dān)”的“精簡、統(tǒng)

二、效能的原則”。按照《立法法》有關(guān)規(guī)定，電信并非專屬中央管理的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)從發(fā)揮中央和地方兩個積極性出發(fā)，按照有關(guān)法律規(guī)定，重構(gòu)和創(chuàng)新電信監(jiān)管體制。

(五)這種體制與依法行政的權(quán)責(zé)一致原則不符。

《決定》指出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證”。

電信監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員，依法行使監(jiān)管職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，這也是實現(xiàn)公平正義的要求。我國《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等有關(guān)法律，都相應(yīng)對行政許可機關(guān)、行政處罰機關(guān)、行政復(fù)議機關(guān)規(guī)定有法律責(zé)任。國務(wù)院為推進依法行政，在全國政府部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制。電信監(jiān)管機構(gòu)，作為依法行政的機構(gòu)之一，應(yīng)當(dāng)落實行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格貫徹行政執(zhí)法權(quán)責(zé)一致的原則。

然而《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，沒能很好貫徹這一原則?！峨娦欧?征求意見稿)》共143條，直接涉及電信監(jiān)管職能的條文達79條，其他條文也多與監(jiān)管的要求相關(guān)。可以說，賦予電信監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)是很多、很大的。但是，對電信監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)督制約的規(guī)定卻幾乎設(shè)有?！峨娦欧?征求意見稿)》“法律責(zé)任”一章列舉了許多法律責(zé)任，分別針對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者及其法定代表人、電信用戶、電信監(jiān)管工作人員和社會其他相關(guān)方面，都一一設(shè)定了違法者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，卻唯獨對于電信監(jiān)管機構(gòu)作為執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，沒有作出明確規(guī)定，整部法律草案沒有一條關(guān)于電信監(jiān)管機構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)定。事實上，個別電信監(jiān)管機構(gòu)由于違法行使職權(quán)而侵犯電信企業(yè)或其他組織合法權(quán)益而導(dǎo)致糾紛和訴訟發(fā)生，是已經(jīng)存在的現(xiàn)象，將來也不可能完全堵絕。因此，無論是從針對實際情況需要，還是從構(gòu)建和諧社會目標(biāo)出發(fā)，《電信法》都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定電信監(jiān)管機構(gòu)的法律責(zé)任，不應(yīng)有絲毫異議。

三、對《電信法》創(chuàng)新電信監(jiān)管體制的幾點思考

近幾年來，我國《電信法》立法已經(jīng)成為社會廣泛關(guān)注的熱點?！峨娦欧ā返牧⒎ㄟM程，自1980年提出立法計劃、開始起草工作以來，已歷經(jīng)26年之久。據(jù)悉，今年上半年，國務(wù)院法制辦召開了電信法立法論證會，就《電信法(征求意見稿)進行溝通協(xié)調(diào)。信息產(chǎn)業(yè)部前任部長吳基傳曾專門為部分全國人大代表作了電信法熱點難點問題的講解。然而，由于三網(wǎng)融合和由此引發(fā)的監(jiān)管體制等很多問題，需要在有關(guān)部門之間協(xié)商解決，《電信法》草案至今還在國務(wù)院審議中，估計年內(nèi)《電信法》在全國人大常委會審議出臺已不可能?，F(xiàn)在，《決定》這一構(gòu)建社會主義和諧社會的綱領(lǐng)性文件，為我們以《決定》創(chuàng)新精神重新審視《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制以有力的指導(dǎo)。

目前，在我國法學(xué)界、法律界和電信業(yè)內(nèi)外，圍繞我國電信監(jiān)管體制問題存在許多不同的觀點。為了創(chuàng)新電信監(jiān)管體制，筆者吸取有關(guān)機構(gòu)、企業(yè)和人士的意見，就《電信法》創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制問題談幾點粗淺看法，希望能起到拋磚引玉的作用。

(一)當(dāng)前電信改革，是應(yīng)當(dāng)放松監(jiān)管，還是應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管?

有的觀點認為，我國電信改革當(dāng)務(wù)之急是擴大市場競爭范圍，減少政府監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)采取放松電信監(jiān)管的措施。筆者認為，我國電信改革的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)加強電信監(jiān)管，加大監(jiān)管力度，保障電信發(fā)展與改革。

應(yīng)當(dāng)承認，我國加入世貿(mào)組織時，是承諾逐步開放電信服務(wù)業(yè)市場的，相應(yīng)地政府以行政行為干預(yù)電信市場的現(xiàn)象將逐步減少，實現(xiàn)電信服務(wù)業(yè)的市場化、法治化和國際化。但是，當(dāng)前我國仍處在入世后過渡期，電信業(yè)作為我國新興支柱產(chǎn)業(yè)，剛剛從計劃經(jīng)濟運作模式逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟經(jīng)營模式，當(dāng)前電信市場還存在不少無序競爭、違法經(jīng)營、損害消費者權(quán)益等嚴(yán)重問題。加之我國電信法律體系尚不完備，作為電信業(yè)的基本法《電信法》尚未出臺，電信市場依法運轉(zhuǎn)的法治環(huán)境尚不具備。信息產(chǎn)業(yè)部等部門近些年來不時實施電信市場專項治理措施就證明，我國電信市場還相當(dāng)不成熟，還存在普遍的違法違規(guī)現(xiàn)象，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。在這種情況下，仿照電信發(fā)達國家那樣，完全由市場經(jīng)濟規(guī)律自行調(diào)節(jié)，實施放松管制的改革戰(zhàn)略，要求我國電信監(jiān)管體制改革，將加強監(jiān)管力度轉(zhuǎn)變?yōu)榉潘杀O(jiān)管而鼓勵市場競爭，很可能會事與愿違，導(dǎo)致電信市場的無序競爭等問題更加嚴(yán)重，以致?lián)p害電信發(fā)展與改革的深入開展。

結(jié)論是，按照《決定》所指出的：“加強市場監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序”。

(二)獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)，要求“政企分離”，還是另外要求“政監(jiān)分離”?

有的觀點認為，我國電信監(jiān)管機構(gòu)要真正成為獨立的監(jiān)管機構(gòu)，不僅要做到“政企分離”，還應(yīng)當(dāng)做到“政監(jiān)分離”，即電信主管機關(guān)與電信監(jiān)管機構(gòu)分離。

筆者認為，根據(jù)我國在加入世貿(mào)組織時的承諾，我國應(yīng)當(dāng)建立獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)“政企分離”，但是并沒有“政監(jiān)分離”要求。

我國在加入世貿(mào)《議定書》附件中承諾：“中國電信主管機關(guān)按照《參考文件》第5條原則作為獨立的監(jiān)管機構(gòu)運作”。而這里所指的《參考文件》第5條是這樣規(guī)定的：“第5條獨立的管理者管理機構(gòu)與基礎(chǔ)電信服務(wù)供應(yīng)者分離，且不對其負責(zé)。管理者使用的決定和程序?qū)τ谒惺袌鰠⑴c者應(yīng)是公正的”。在這些承諾中，確實有電信監(jiān)管機構(gòu)必須做到“政企分離”的明確要求，但是并沒有“政監(jiān)分離”的要求。相反地，明確中國電信主管機關(guān)在“政企分離”基礎(chǔ)上是作為獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)運作的，從同一組織機構(gòu)而言，更象是“政監(jiān)合一”，而沒有“政監(jiān)分離”的含義。因此，認為加入世貿(mào)就意味我國電信機構(gòu)還要實現(xiàn)“政監(jiān)分離”，并沒有任何合法依據(jù)。

應(yīng)當(dāng)承認，實行既完全獨立于企業(yè)、