天然氣下游市場(chǎng)的特許經(jīng)營構(gòu)成PPP模式的重要形式，特許經(jīng)營權(quán)是企業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)議取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由于法律制度的缺失、地方政府權(quán)力的失范，企業(yè)在行使該權(quán)利時(shí)不僅會(huì)受到其他企業(yè)的侵犯、大用戶直供的挑戰(zhàn)，而且將面臨政府的重復(fù)授予、地方保護(hù)等困境。今天，陽光所天然氣事業(yè)部律師以天然氣下游市場(chǎng)為例，解析我國特許經(jīng)營制度的困境，并提出了完善構(gòu)想。他們認(rèn)為，助力特許經(jīng)營脫困，應(yīng)該從制定高層法規(guī)、解決法律沖突、規(guī)范政府權(quán)力等方面尋求出路。

（來源：陽光時(shí)代法律觀察 ID:sunshinelaw 作者：陽光時(shí)代律師事務(wù)所天然氣事業(yè)部 陳新松 孫哲）

黨的十九大將深化供給側(cè)改革作為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的六大任務(wù)之首。邁入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的中國，面臨全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。不斷探索政府與市場(chǎng)的合作機(jī)制，是中國發(fā)展歷程中一項(xiàng)艱巨而重要的任務(wù)。2014年之后的中國PPP模式，不同于以往的各國實(shí)踐，已然體現(xiàn)出大國轉(zhuǎn)型的具體特征。研究發(fā)現(xiàn)，日益上升的高品質(zhì)公共產(chǎn)品需求和各級(jí)政府支出壓力，推動(dòng)了PPP項(xiàng)目的快速成長。與此同時(shí)，PPP模式也暴露出項(xiàng)目簽約和執(zhí)行率不高、合同管理不完善、政府與市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不明確等問題。作為我國最早推行PPP模式的領(lǐng)域，天然氣下游(主要體現(xiàn)為城鎮(zhèn)管道燃?xì)?市場(chǎng)的特許經(jīng)營制度構(gòu)成PPP的重要形式。本文擬從特許經(jīng)營的概念和性質(zhì)出發(fā)，分析特許經(jīng)營在實(shí)踐中面臨的困境及原因，提出相應(yīng)的解決方案，以期為PPP模式的發(fā)展和供給側(cè)改革的推進(jìn)提供思路。

一、燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度概況

(一)特許經(jīng)營權(quán)的基本概念

我國市政特許經(jīng)營主要受到2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)范。前者將市政公用事業(yè)特許經(jīng)營界定為“政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度”;后者則規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”

盡管兩部規(guī)章沒有對(duì)特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行直接定義，但是從上述規(guī)定中可以歸納出燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的概念，即行政機(jī)關(guān)將本來應(yīng)由自己提供或保障的燃?xì)夤檬聵I(yè)交由私法上的法人來投資和經(jīng)營，由該法人按照國家規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向用戶提供普遍的、連續(xù)的服務(wù)，并獲得合理投資回報(bào)的一種經(jīng)營資格。[①]

(二)特許經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)辨析

業(yè)內(nèi)不少人認(rèn)為，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)應(yīng)該為一種行政許可。假如將燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)定性為行政許可，那么它就應(yīng)該符合行政許可的基本特征。然而，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)從取得、內(nèi)容到消滅均與行政許可大相徑庭，尤其是特許經(jīng)營協(xié)議所體現(xiàn)的契約性彰顯特許經(jīng)營權(quán)與行政許可的根本差異，因此把燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)歸結(jié)為行政許可并不妥當(dāng)。具體分析如下：

1.特許經(jīng)營權(quán)的設(shè)定由政府決定

特許經(jīng)營項(xiàng)目由地方政府決定是否設(shè)定。政府將本由其壟斷的管道燃?xì)鈽I(yè)務(wù)授權(quán)企業(yè)經(jīng)營，目的是克服政府經(jīng)營的低效弊病，提高管道燃?xì)獾慕?jīng)營效率;而根據(jù)《行政許可法》第十四、十五條規(guī)定，地方政府并不具有長期性行政許可的設(shè)定權(quán)。燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目通常周期較長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一年時(shí)間，假如將燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)視為行政許可，那么由地方政府設(shè)定特許經(jīng)營項(xiàng)目就違背了《行政許可法》的規(guī)定。

2.特許經(jīng)營權(quán)的取得無需申請(qǐng)

特許經(jīng)營權(quán)通過競(jìng)爭(zhēng)取得，數(shù)量有限，選擇時(shí)間不受限制。首先，在特許經(jīng)營權(quán)取得過程中，不是由企業(yè)向政府提出申請(qǐng)，等待政府審批，而是由政府提出擬特許項(xiàng)目，吸引企業(yè)競(jìng)標(biāo)。這一制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制替代政府管制，促使服務(wù)價(jià)格趨向平均成本，保障中標(biāo)企業(yè)獲得正常利潤。[②]其次，特許經(jīng)營權(quán)的數(shù)量有限。一方面，特許的對(duì)象是政府壟斷的管道燃?xì)饨?jīng)營權(quán)，權(quán)利的稀缺性決定了特許數(shù)量的有限性;另一方面，管道燃?xì)獾淖匀粔艛嗵卣鳑Q定了單獨(dú)經(jīng)營的高效性。因此，在特定區(qū)域內(nèi)通常由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營管道燃?xì)鈽I(yè)務(wù)。再次，盡管立法要求政府通過競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營者，但對(duì)選擇的時(shí)限未做出明確規(guī)定。

3.特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容由協(xié)議約定

政府必須與企業(yè)簽訂協(xié)議來約定雙方權(quán)利義務(wù)，成為區(qū)分特許經(jīng)營權(quán)與行政許可的關(guān)鍵界碑。特許經(jīng)營協(xié)議無論是被定性為行政合同還是民事合同，其內(nèi)含的契約性質(zhì)都是無法被否認(rèn)的。特許經(jīng)營協(xié)議的契約性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面[③]：(1)協(xié)議達(dá)成的合意性。特許經(jīng)營協(xié)議需要雙方協(xié)商一致方可達(dá)成，協(xié)商過程體現(xiàn)出一定的妥協(xié)性。如政府為了吸引企業(yè)前來競(jìng)標(biāo)，往往以給予某些便利、幫助或補(bǔ)貼等為條件。(2)協(xié)議對(duì)象的互選性。當(dāng)多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)特許經(jīng)營項(xiàng)目時(shí)，企業(yè)可以任選其中一個(gè)進(jìn)行投標(biāo);政府也可以在多個(gè)競(jìng)標(biāo)企業(yè)中選擇最為合適的企業(yè)授予其特許經(jīng)營權(quán)。(3)協(xié)議內(nèi)容的靈活性。這種靈活性尤其體現(xiàn)在雙方可以就項(xiàng)目收益和融資方式進(jìn)行協(xié)商。

4.違反特許經(jīng)營協(xié)議需承擔(dān)違約責(zé)任

違反特許經(jīng)營性協(xié)議約定需要承擔(dān)違約責(zé)任，其中部分承擔(dān)方式帶民事責(zé)任性質(zhì)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第26條規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者任何一方不履行特許經(jīng)營協(xié)議約定義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定要求的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失。無論是繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施，還是損害賠償均屬于民事責(zé)任的承擔(dān)方式。

5.特許經(jīng)營項(xiàng)目可由政府接管

經(jīng)營企業(yè)拒不履行協(xié)議約定，政府可以接管特許經(jīng)營項(xiàng)目。2004年實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第18條規(guī)定，特許經(jīng)營企業(yè)擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響社會(huì)公共利益和安全的，主管部門應(yīng)當(dāng)終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消特許經(jīng)營權(quán)，并可實(shí)施臨時(shí)接管。

被許可人未按規(guī)定提供服務(wù)，政府不能做出撤銷許可決定。《行政許可法》第67條規(guī)定，取得直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入的被許可人，未按規(guī)定向用戶提供服務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正，或采取措施督促其履行義務(wù)。但未提供服務(wù)不屬于《行政許可法》第71條規(guī)定的行政許可撤銷情形，行政機(jī)關(guān)原則上不能因此撤銷被許可人的行政許可。

綜上所述，正是因?yàn)樘卦S經(jīng)營權(quán)與行政許可存在諸多差異，所以將其歸為行政許可的做法過于武斷。筆者認(rèn)為，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)并非行政許可，而是通過政府與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，該權(quán)利的客體表現(xiàn)為特許經(jīng)營者的“經(jīng)營資格或能力”。[④]

二、特許經(jīng)營在實(shí)踐中的困境

盡管我國確立燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度已經(jīng)多年，但實(shí)踐中該制度運(yùn)行仍然面臨諸多困境，可歸納為兩個(gè)方面。

(一)天然氣企業(yè)之間存在矛盾

1.大用戶直供引發(fā)的問題

近年來，國家大力推行供給側(cè)改革，要求降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，優(yōu)化營商環(huán)境，具體到天然氣行業(yè)，就是要降低工業(yè)氣價(jià)。國家發(fā)改委及能源局，多次提出要推行上中游天然氣企業(yè)對(duì)終端用戶進(jìn)行直供，通過減少中間環(huán)節(jié)來降低氣價(jià)。去年6月十三部委聯(lián)合發(fā)布《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》，強(qiáng)調(diào)“天然氣主干管網(wǎng)可以實(shí)現(xiàn)供氣的區(qū)域和用戶，不得以統(tǒng)購統(tǒng)銷等名義，增設(shè)供氣輸配環(huán)節(jié)，提高供氣成本。對(duì)沒有實(shí)質(zhì)性管網(wǎng)投入或不需要提供輸配服務(wù)的加價(jià)，要立即取消”。不可否認(rèn)，推行直供確實(shí)有助于降低氣價(jià)，但同時(shí)也可能帶來兩個(gè)方面的問題。

一是可能損害特許經(jīng)營企業(yè)的利益。由于特許經(jīng)營企業(yè)已經(jīng)投入了巨額資金建設(shè)管道，在交叉補(bǔ)貼沒有落實(shí)的情況下，特許經(jīng)營企業(yè)需要工業(yè)用戶的利潤來彌補(bǔ)居民用戶的不足，此時(shí)強(qiáng)推直供對(duì)特許經(jīng)營企業(yè)來說無異于釜底抽薪。在今年3月某媒體報(bào)道的一個(gè)案件中，浙江省物價(jià)局在網(wǎng)上公開了對(duì)杭州市天然氣公司的責(zé)令整改通知書，認(rèn)為杭州天然氣公司在給蕭山新奧供氣的時(shí)候，沒有提供管輸服務(wù)，卻收取了很多管輸費(fèi)用，責(zé)令限期整改。這讓手持杭州高壓管網(wǎng)特許經(jīng)營權(quán)的杭州天然氣倍感委屈，因?yàn)檫@個(gè)管輸費(fèi)用其實(shí)質(zhì)是高壓管網(wǎng)特許經(jīng)營權(quán)有償使用的一個(gè)對(duì)價(jià)。參考電力行業(yè)，盡管電力改革也在推行特許經(jīng)營制度，但僅限于增量配網(wǎng)上，原先的配電網(wǎng)沒有推行，正是充分考慮到了原先經(jīng)營者的利益。

二是可能引發(fā)政策與法律的沖突。從效力上看，盡管發(fā)改委、能源局以及地方政府多次提出推行大用戶直供，但其發(fā)布的文件基本屬于政策文件而非法律規(guī)范。例如成都市發(fā)文提出，支持天然氣大用戶轉(zhuǎn)供改直供，由企業(yè)向?qū)俚啬茉垂芾聿块T提出申請(qǐng)，對(duì)具備實(shí)施條件的，市經(jīng)信委會(huì)商中石油、中石化等氣源供應(yīng)單位安排直供，降低企業(yè)用氣價(jià)格。當(dāng)政策與法律發(fā)生沖突時(shí)，法律的效力應(yīng)該優(yōu)先于政策，依法簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議屬于行政合同，相比于政策文件，其法律效力更應(yīng)得到司法部門的支持。根據(jù)法律規(guī)定，該協(xié)議具有約束雙方的效力，作為行政合同一方的政府及其相關(guān)部門必須履行合同義務(wù)，作為行政合同對(duì)方的燃?xì)馄髽I(yè)可以享有協(xié)議所賦予的權(quán)利。

2.侵犯特許經(jīng)營權(quán)問題

侵犯特許經(jīng)營權(quán)行為突出表現(xiàn)為一個(gè)企業(yè)到其他企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍內(nèi)鋪設(shè)管線，強(qiáng)占該區(qū)域居民或非居民用戶。這種侵權(quán)行為的規(guī)模性和普遍性引發(fā)我們對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)業(yè)務(wù)范圍的思考。

根據(jù)原建設(shè)部2004年9月發(fā)布的《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本》(GF-2004-2502)中的定義，特許經(jīng)營權(quán)是指本協(xié)議中甲方授予乙方的、在特許經(jīng)營期限內(nèi)獨(dú)家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)運(yùn)營、維護(hù)市政管道燃?xì)庠O(shè)施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)猓峁┫嚓P(guān)管道燃?xì)庠O(shè)施的搶修搶險(xiǎn)業(yè)務(wù)等并收取費(fèi)用的權(quán)利。“獨(dú)家供應(yīng)燃?xì)?rdquo;和“管道輸送形式”構(gòu)成特許經(jīng)營權(quán)的兩大邊界。那么除此之外，特許經(jīng)營權(quán)是否還包括獨(dú)家建設(shè)權(quán)?是否包括非管輸形式，例如LNG點(diǎn)供?是否還包括其他燃?xì)饫梅绞剑缂託庹尽?a href="http://m.obama.org.cn/special/fbsfd/" target="_blank" class="keylink">分布式能源?遺憾的是，上述協(xié)議只是一個(gè)示范文本，本身并不具備強(qiáng)制力，實(shí)踐中地方政府簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議五花八門，有些將獨(dú)家建設(shè)權(quán)、獨(dú)家供氣權(quán)作為特許經(jīng)營權(quán)的組成部分，有些將加氣站、分布式能源等各種利用方式歸入特許經(jīng)營的范疇。

(二)企業(yè)與政府之間的沖突

除了天然氣企業(yè)之間的矛盾外，企業(yè)與政府的沖突也是現(xiàn)階段我國燃?xì)馓卦S經(jīng)營面臨的一大困境。實(shí)踐中，地方政府可能會(huì)基于各方面因素，對(duì)已經(jīng)授予的特許經(jīng)營權(quán)實(shí)施不當(dāng)干預(yù)，致使特許經(jīng)營權(quán)人無法正常開展燃?xì)饨?jīng)營。政府部門的不當(dāng)干預(yù)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，地方政府可能重復(fù)授予特許經(jīng)營權(quán)。地方政府將某一區(qū)域的特許經(jīng)營權(quán)授予給兩家以上不同的燃?xì)馄髽I(yè)，使得多家燃?xì)馄髽I(yè)都主張自己享有特許經(jīng)營權(quán)利，從而引發(fā)糾紛。實(shí)務(wù)中重復(fù)授予既包括地域上的重復(fù)，有包括業(yè)務(wù)上的重復(fù)。前者表現(xiàn)為授予不同企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)在地域范圍上完全或部分重合;后者則表現(xiàn)為將原本屬于某企業(yè)特許經(jīng)營范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，再次授權(quán)其他企業(yè)經(jīng)營。

其次，地方政府具有地方保護(hù)主義傾向。有些地方政府對(duì)本地的燃?xì)馄髽I(yè)，尤其是地方國有企業(yè)進(jìn)行傾斜式保護(hù)，采取各種方式打壓外地燃?xì)馄髽I(yè)，甚至不惜采取行政命令的方式直接進(jìn)行干預(yù)。這種情況經(jīng)常多發(fā)生在本地燃?xì)馄髽I(yè)與外地燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營權(quán)地域范圍相鄰的情況下。