問題凸顯

 

2015年3月5日，國務院發布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下稱9號文），啟動了新一輪電力體制改革。9號文的主旨是解決電力市場機制缺失問題，構建有效競爭的電力市場體系和市場結構。為此，國家發改委、國家能源局先后公布了一系列配套文件。然而運行至今，效果并不顯著，如國家發改委經濟研究所前所長劉樹杰及市場與價格研究所研究員楊娟指出，集中出現了一些問題。

 

首先，大用戶“直接交易”有利無責。真正的“大用戶與發電企業直接交易”，遵循“交易自由、自負其責”的基本法則。而現行大用戶“直接交易”，有“雙邊交易”之形，無“雙邊交易”之實：一是發電企業能夠與之直接交易的大用戶，并非基于市場選擇，而是由地方政府確定，具有明顯定向優惠性質；二是沒有“平衡機制”，導致被準入的大用戶們得到了降價好處，但不平衡的責任卻仍由其他用戶承擔。

 

其次，試點成為“直接交易”并全面推行。現在的改革試點主要基于地方政府申請，但上報方案千篇一律，改革實質性內容驚人一致：以大型工商業用戶電價降低為目標的“直接交易”。但在電力嚴重過剩情形下，如要降價無需試點。而將“售電側放開”作為此輪電力體制改革的最大亮點，也不符合電力市場化改革的內在邏輯，因為售電側競爭的前提是批發競爭，未建批發市場而推動零售競爭，最終只能導致以“直接交易”為主要內容。

 

再次，“政出多門”。電力體制改革的專業性、系統性極強，國外都是由能源主管部門或公用事業監管機構統一領導和組織實施。而我國改革“試點”，“電力市場建設”、“發用電計劃有序放開”、“售電側改革”分別由不同部門牽頭負責，使本應統一設計、統一組織的系統性改革被人為割裂。

 

最后，電力是系統集成的產品，競爭性交易與電力系統的實時平衡特性相兼容是電力市場化能否成功的關鍵。目前問題一是電力交易模式模糊不清，二是電力市場布局缺乏明確目標與實施路徑。

 

重在監管

 

從電改的國際實踐來看，各國都把充分發揮市場機制作為目標，把電力市場建設作為根本途徑，但在發輸配售企業組織結構和調度管理體系方面，并無標準模式。國際電力監管改革的主要經驗一是建立一個政府有效監管下的競爭市場，二是確保電網獨立性和電力系統運行安全可靠性，三是加強電力相關法規的立法和執法力度。

 

以美國勞倫斯-伯克利國家實驗室科學家林江和國家發改委能源研究所原所長周大地介紹的美國加州電力市場建設中的監管經驗為例。美國電力監管目標主旨是為了確保電力行業符合公共政策的多重指標，包括成本效益、可靠性、公共健康及環境績效等。常規流程分三個步驟，一是資源規劃，二是項目審批，三是定價或采購合同審批。每一步都有專門的州政府機構負責規劃流程及審批決策。加州政府為了確保電力市場的競爭性，構建了三大監管機構即加州公共事業委員會、加州能源委員會、和加州獨立系統運營中心。加州公共事業委員會每兩年進行一次長期采購規劃程序（LTPP），負責審批最終由電費支付者支付的、私營電力公司開展的投資或簽署合同。加州能源委員會主要負責每兩年提供1次長期電力需求預測，同時還負責審批裝機容量在5萬千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應管線、水管等設施。加州獨立系統運營中心則負責代表所有本地公共事業公司，運營加州整個電力系統，包括調度，并負責年度輸電規劃流程（TPP）及電力市場。三個機構管理層還成立了聯合機構指導委員會（JASC），組建了由其規劃人員組成的機構間技術團隊，及時協調監管流程，能以更具成本效益的方式實現加州氣候與清潔能源目標，回應需求側和供應側技術的快速變革。縱觀加州電力市場監管，主要有三大特色。

 

其一，加強能源需求預測。加州能源委員會在其兩年1次的《綜合能源政策報告》中提供未來10年的能源需求預測。該《報告》為所有基礎設施規劃活動提供參考，包括加州公共事業委員會在其長期采購規劃程序中的活動。需求預測每年更新1次。科學的預測為電力市場提供了穩定預期。

 

其二，加強長期采購計劃。長期采購規劃運用統籌方式，綜合考慮了委員會的全部電力采購政策和項目。從2004年開始，加州公共事業委員會負責指導兩年進行1次的長期采購規劃，其步驟為：評估電力投資需求、批準采購合同。長期采購計劃，是基于資源綜合規劃的原則，強化了競爭，為所有電源的上網請求提供了指南，克服了成本回收問題，并開始將可再生能源采購與一般性采購相集成。該計劃從保證資源充足性出發，對電力服務機構采購容量提出要求，確保能在需要的時間和地點為加州獨立系統運行中心提供電力，促進了基礎設施投資。長期計劃的監管保障了電力市場各主體和利益相關者的運營預期。

 

其三，加強年度電網規劃程序。加州獨立系統運營中心負責年度電網規劃程序。在偶數年份，運營中心對系統需求、地方需求和靈活性需求進行技術研究。研究結果可在長期采購規劃程序的第一階段為加州公共事業委員會進行資源需求評估提供依據。在奇數年份，運營中心只進行輸電規劃研究，并幫助加州公共事業委員會在長期采購規劃程序的第二階段作出采購決策。加強年度規劃程序體現出政府的制度供給能力。

 

因此，借鑒加州電力監管經驗，當下中國電力市場監管重構的路徑可以從建立競爭性電力市場入手，這需要有專門的改革機構加強頂層設計和改革方案實施。監管層面則可以通過加強電力需求預測、強化長期采購計劃、加強年度電網規劃程序，促進市場起決定性作用，并使政府更加有為有效。

 

（作者分別系華北電力大學人文與社會科學學院副院長、北京能源發展研究基地主任，國網山東蓬萊市供電公司員工）