采用特許經營方式更符合綜合能源服務的特點，也更有利于發揮綜合能源服務產業的積極作用。

 

（來源：能源雜志  ID：energymagazine 作者：呂淼）

 

2010年，國辦發25號文《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》。同年，南方電網成立南方電網綜合能源有限公司，探索新型能源服務模式。

 

2013年，國家發改委發布《分布式發電管理暫行辦法》，鼓勵企業、專業化能源服務公司和包括個人在內的各類電力用戶投資、建設、經營分布式發電項目，并對用戶給予一定補貼。這是國家政策中首次出現“能源服務”四個字，且與分布式發電相關。

 

外國政府、企業層面則很早就對綜合能源服務進行了研究和實踐。歐盟在其“歐盟第五框架”中，就將能源協同優化的研究放在顯著位置，如DGTREN（distributedgeneration transport and energy）項目就將可再生能源的綜合開發與交通運輸清潔化協調來考慮。

 

總的來說，全球不同的國家、企業和專家對于綜合能源服務和系統給出了不同的解讀，其定義存在較大差異。能否給綜合能源服務系統一個明確的定義，這對于支持、引導綜合能源服務快速發展，推廣綜合能源服務在能源行業的應用，促進能源結構調整和加快動能轉換具有重要意義。

 

作為新興事物，綜合能源服務本身還處于發展階段，一方面能源行業的轉型升級對綜合能源服務提出新的要求，另一方面能源技術的改進也使得綜合能源系統能夠支撐更多功能應用。因此，對于綜合能源服務的定義，要用發展的眼光，結合綜合能源可持續發展的戰略需求，較為寬泛地給出一個方向性、功能性的定義。

 

筆者認為，首先需要將傳統能源服務與綜合能源服務作一個區分。傳統的能源服務指一般意義上的“節能服務”，多采用合同能源管理模式，針對用戶側已建項目實施節能改造、節能設備的置換與推廣等。由于分布式能源的出現，大大拓寬了傳統能源服務的業務范疇，用戶端的熱電（冷）聯供以及各種可再生能源供能系統逐步建立起來。而且分布式能源項目的各種能源形式技術特點不一、技術成熟度不一，商業模式更加靈活多樣，市場潛力、項目開發的復雜程度及融資額度等遠高于傳統節能行業。

 

其次，電力體制改革是推動綜合能源服務發展的重要動力之一。特別是在增量配電改革和售電端市場不斷放開的背景下，突破了以往大而全、環節多和低效的電力供應局面，終端能源使用者與電力供應企業的距離縮短了，相互之間的對接更加緊密，推動電力企業向綜合能源服務領域不斷延伸。

 

因此，我們嘗試給出綜合能源服務定義如下：綜合能源服務是指以用戶側需求為導向，具備電力、燃氣、熱力網絡特征，以分布式能源為基礎的多能互補、協調優化的綜合能源系統，通過充分整合用戶側資源，在一定區域內為用戶提供燃氣、電能、熱、冷等產品基礎服務、運營服務和設備設施服務，滿足用戶全部能效需求，滿足環境美好、安全可靠、優質經濟等多目標約束的綜合性服務。

 

中國發展綜合能源服務的意義

 

綜合能源服務的出現是社會需求的外部驅動所致。資源和環境問題已成為全社會的共同關注焦點，解決這一問題的關鍵就是節能減排和低碳發展，由此形成全社會對能源轉型的重視，這一社會共識及個性化、多樣化的用戶需求催生了龐大的能源服務市場。

 

綜合能源服務的出現是技術創新的內在動力所致。清潔能源發電技術、新能源發電技術的日漸成熟，數字信息技術和能源互聯網技術的高度整合，能源生產和儲存方式的深度結合，使能源之間互聯、能源和信息相互融合度進一步增強，為綜合能源服務提供了堅實的技術基礎。

 

推動綜合能源服務業發展有助于降低制造業成本，對提升我國的國際競爭力具有重要意義。

 

我國制造業消耗了55%的能源消費量，能源成本成為僅次于人工、原材料以外的最大成本。傳統能源供應系統相對獨立，燃氣、熱力、電力企業各自為戰，規劃、建設和運營等缺乏統一協調和優化，能源鏈條較長。

 

尤其是在美國頁巖氣革命帶來能源成本大幅下降，積極的稅改政策又大幅降低企業稅負，促進大量制造業回流的背景下，我國采取綜合能源服務的方式無疑能有效縮短能源鏈、降低投資運營成本以及用能和服務成本，有利于推進能源供給側改革，提升中國能源相關產業的國際競爭力。

 

綜合能源服務產業發展現狀

 

國內綜合能源服務的概念雖然是近幾年提出的，但是綜合能源的實踐卻是早已有之，比如能源企業在其產業鏈上下游業務領域延伸、拓展所形成的縱向一體化方式，都具有綜合能源服務的雛形和基本特征。

 

但是真正具有綜合能源服務內涵的模式還是剛剛出現，目前尚處于起步階段。特別是電改之后，以發電、售電、燃氣供應、節能服務等為主的企業陸續開展綜合能源服務業務。其中，對于增量配電項目，多數采用的都是特許經營模式。

 

具體實踐上，已經有科瑞、新奧、泰豪、協鑫等民營能源企業紛紛參與到增量配電項目中，貴安新區、河南鄭州航空港、江蘇連云港徐圩新區、重慶合川等多個增量配電項目采用特許經營模式進行項目實施。

 

除了電力行業以外，在燃氣、熱力行業，以北京燃氣能源發展有限公司、中國燃氣控股有限公司、港華能源、新奧智能能源集團以及京能集團等為代表，利用在天然氣、熱力產業鏈掌握了大量重資產以及具備海外資源供應能力的優勢，結合自身的資質、技術、資本、客戶和線下服務能力，通過發展綜合能源服務，增加能源供應種類，拓寬能源服務范圍，進一步增強客戶粘性，提升企業用戶服務品質，形成新的服務業務利潤增長點。

 

通過對中國燃氣、港華能源、新奧能源、北京燃氣能源、華電、大唐、中廣核、南方電網綜合能源公司、鄭州東潤電力等企業的問卷調查，發現供氣、供熱和供電企業開展綜合能源服務的方式以特許經營為主：

 

（在綜合能源服務項目的運行模式方面，近90%以上的項目采用特許經營方式；

 

在獲得特許經營權方式方面，調研企業中有50%是通過招投標方式獲得，另外50%是通過與政府協商洽談的方式獲得；

 

在企業中標的經營區域方面，近70%的企業都是在園區內開展經營活動，而且是通過與園區管委會簽訂特許經營協議達成，這說明目前采用特許經營方式開展綜合能源服務的領域主要集中在產業園區等增量區域；

 

在特許經營協議內容方面，基本都是按照原市政公用行業特許經營協議范本，并沒有做較大調整，這說明現有的特許經營協議內容基本符合綜合能源服務業務的要求；

 

在特許經營期限方面，簽訂的特許經營期限基本都是在30年以上；

 

在特許經營的模式方面，采取BOT模式的占90%，采取PPP模式的僅10%；

 

在具體項目類型方面，分布式能源和綜合能源服務項目居多，增量配電項目較少，項目提供的產品和服務主要是供熱、電力。

 

國外綜合能源服務行業的模式

 

經過收集國外資料并分析，我們發現部分國家的綜合能源服務行業（以燃氣、電力、熱力企業為主）在其發展過程中均采用特許經營方式。

 

首先，從具體做法看，法國、英國等國家的燃氣、電力、熱力行業在發展初期，由于市場處于極少數壟斷企業手里，這些企業所提供的產品和服務無法滿足用戶的需求，因此需要增加市場的競爭者。

 

在這樣的情況下，政府采用特許經營方式，讓民營資本進入到與民生有關的能源行業領域，解決了政府財政投入不足和市場競爭不充分的問題。

 

其次，能源行業是否采用特許經營與國家經濟發展水平、能源市場化程度、本國能源結構等因素密切相關，英國和美國能源市場化程度高，已經基本實現能源基礎設施的全民免費，因此采用特許經營制度不是很普遍。

 

而德國、法國的能源行業市場化程度不高，特別是新興的綜合能源服務市場大多是建立在原有的燃氣、供電和熱力行業的基礎上發展起來的，而這些行業原來就大多采用特許經營的方式。所以，在這些國家的綜合能源服務領域，以BOT、BOOT、TOT等模式為主的特許經營方式仍然在廣泛使用。

 

最后，各國政府允許社會資本通過特許經營方式來經營能源事業，并不等于政府甩手不管，只是政府的角色發生了轉換，從參與企業經營轉換為監管企業經營，制定和完善法律法規，促進市場競爭和防止壟斷。

 

對國內綜合能源服務產業采用特許經營方式的建議

 

能源對社會生產和社會生活的影響重大，在現有的體制慣性下，政府對能源行業改革異常慎重，因而進展相對遲緩。通常的做法是權力從中央政府下放到地方政府，但地方政府的手并未輕松。

 

許多人擔心出現反復，走上“一放就亂、一收就死”的老路。能否不再重復上述老路、使市場配置資源發揮基礎性作用、實現經濟社會高效發展的目標。前提是必須要耐心培育和建設一個具備完善制度（與現代企業制度相配套的法制和市場制度）的市場，政府之手退出的速度一定要與市場建設進展平衡，既不能留有真空，更不能一放了之，將企業交給無序的所謂“自由市場”。

 

與其它一些行業相比，能源行業往往是社會公用事業（公共服務行業）的組成部分，具有一定的壟斷性。在對公用事業進行市場制度設計與建設時，既需要承認其壟斷特性，更需要注意發揮市場競爭的激勵作用，實現二者平衡，以便實現社會利益最大化。

 

因此，在以社會公用事業為特征的綜合能源服務產業實行許經營權制度，既不啻為構建壟斷與競爭平衡的重要實現途徑，也是發揮市場配置資源基礎性作用的最佳選擇。

 

應該說，采用特許經營方式既符合綜合能源服務的特點，也有利于發揮綜合能源服務產業的積極作用。

 

（一）構建綜合能源特許經營機制是關鍵

 

市場運行機制是市場經濟的靈魂和機能所在。綜合能源服務市場的形成必須要有完善的運行機制，在綜合能源服務的生產、供應和消費環節，都要建立包括供求、競爭、價格機制和進入、退出機制在內的完善的市場運行機制，以確保綜合能源服務市場體系能夠健康、有效運轉。筆者認為，著眼于新時代能源發展的要求，發揮市場配置資源的基礎性作用和政府有效監管的關鍵作用，綜合能源服務產業的市場運行機制可以借鑒“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的軍隊改革思路，形成國家能源委員會管總、相關國家部委主建、地方政府主戰的格局，著力構建“國家-地方政府-能源企業”的能源產業發展指揮體系和“國家-部委-地方政府”的領導管理體系。

 

國家能源委員會管總，即強化中央對能源生產、供應、消費和技術革命的集中統一領導和戰略指揮和戰略管理功能。要研究透我國綜合能源服務產業發展趨勢，研究綜合能源服務產業發展的重要戰略問題，正確地預見未來發展，謀劃好戰略發展思想，制定出綜合能源服務產業的頂層設計。

 

相關國家部委主建，即聚焦能源產業規劃發展、能源生產供應和消費、設備制造、技術創新、工程建設、金融服務等產業鏈各環節的核心功能，制定好法律法規和相應的市場規則，遵循簡政放權的改革思路，把握住規劃布局即可，審批具體項目不是重點。

 

地方政府主戰，即結合能源生產、供應和消費呈現綜合化、多樣化的特征，我們也可以采用“戰區主戰”的理念，從地方機構改革入手。以發展綜合能源服務新興業態為抓手，實施地方政府機構改革，整合地方供電、供熱、供氣等傳統能源管理機構，設置綜合能源政府管理部門，集中地方行政資源，統一編制區域綜合能源服務發展規劃，依靠能源企業成熟的市場化運作機制，發揮市場上各方的積極性，協調區域內的綜合能源服務發展工作。

 

（二）發揮綜合能源服務規劃的引領作用

 

綜合能源服務橫跨供氣、供熱、供電多個部門，而且涉及電力、天然氣、生物質、新能源等多個能源細分領域，需要通過編制發展規劃來統籌協調綜合能源服務的整體發展。應充分發揮規劃對綜合能源服務發展的引領作用，需要通過編制發展規劃來明確綜合能源服務的發展定位、發展要求以及與其他能源基礎設施的協調發展等問題。

 

（三）推行綜合能源服務特許經營方式

 

第一、建議有關部門研究制定符合市場規則要求、用戶需求和企業特點的特許經營示范文本；第二、對現有的特許經營協議文本內容進行完善，根據綜合能源服務的特點，突出特許經營協議中業主對用戶提供產品和服務的約定內容，嚴把進入關，明確退出機制。嘗試將終端銷售與管網環節相分離，打破捆綁經營的模式；第三、協議中應明確規定綜合能源產品和服務價格，解決終端價格交叉補貼的問題；第四、積極推行BOT、TOT、BOOT等特許經營模式，提高綜合能源服務運行專業化水平；第五、為了避免特許經營后的資產轉讓問題，可適當采取由政府負責資產投資，企業獲得特許經營期間的經營管理權的方式；第六、建議通過當地政府采購平臺進行業主優選活動，試行競爭性磋商方式選擇市場主體。

 

（四）鼓勵電力、燃氣、熱力等企業和社會資本組建專業化綜合能源服務企業，并將增量配電網作為綜合能源服務的先行示范

 

鼓勵電力、燃氣、熱力等公用事業企業和社會資本組建專業化的綜合能源服務企業，從事市場化供能業務，并與用戶直接簽訂售電、售熱、售氣、售冷等長期服務合同。可以將增量配電網作為綜合能源服務的先行示范，在配電網規劃和系統設計中考慮未來綜合能源發展內容，為綜合能源發展提供網絡條件；鼓勵燃氣、供熱和供電企業優先采用綜合能源服務方式，為工業和產業園區內用戶提供多種能源產品和服務組合方案；鼓勵園區內綜合能源服務企業向周邊用戶供能。

 

（五）完善能源價格機制

 

為緩解以天然氣分布式能源為代表的部分綜合能源服務項目的經營壓力，應抓住當前能源價格改革和電力體制改革契機，盡快完善天然氣分布式能源價格形成機制，充分體現天然氣分布式能源的環保和系統等外部效益，實現“外部效益內部化”。在長期價格機制形成前，要按照《關于規范天然氣發電上網電價管理有關問題的通知》的精神，細化落實天然氣分布式能源“氣、電、熱、冷”價格聯動機制，明確聯動條件和時限，及時疏導上游成本壓力，維持天然氣分布式能源的競爭力。建議按照電力體制改革中售電側改革的思路，對于天然氣分布式能源項目的余電銷售制定單獨政策，允許這部分電量作為新增電量，由天然氣分布式能源運營企業按照市場價自行銷售，電網企業提供必要的輸配電服務。

 

（六）發揮地方政府作為綜合能源服務產業監督者的關鍵作用，并且在具備條件的地區實施改革

 

在我國，地方政府既是城市能源運行的監督者（政府不同部門按照職能進行監管），也是能源的實際供應者（部分城市燃氣、熱力公司是地方國企）。這種既是運動員也是裁判員的監管方式，不但造成了部門之間的行業壁壘和信息交流障礙，而且因為彼此之間上下游關系而形成了相互制約。建議地方政府在監管機制上進行創新，整合電力、燃氣、供熱等不同行業的監管職能，構建協同監管機制，變“多頭管理”為“協同管理”，下放綜合能源服務項目審批權限，對發展規劃內的項目由市級政府部門批準；探索實行推廣綜合能源服務項目核準與備案“一站式”管理，由一個政府部門負責到底，提高審批工作效率。例如可以在具備一定條件的國家改革創新區域（例如雄安新區）設立統一的能源管理中心（不再設立供電，供氣、供熱等傳統的政府管理機構），來統籌協調新區的能源等公用設施的規劃建設，為新區提供燃氣、熱力和電力等綜合能源產品和服務。

 

（七）制定鼓勵綜合能源服務產業可持續發展優惠政策

 

在制定綜合能源服務產業可持續發展優惠政策方面，建議政府部門頒布綜合能源服務項目引導目錄和“綠色企業清單”，列明政府支持項目和優惠政策，吸引企業和社會等方面投資。對開展綜合能源服務項目后能夠大幅度節能減排并承擔環保責任的企業，鼓勵財政補貼向這類項目傾斜，盡可能多地提供貸款貼息、財政資助、稅收返還等政策，適當考慮將綜合能源服務項目納入可再生能源配額和綠證范疇，提高其經濟性。

 

（八）推動和完善綜合能源服務投融資改革

 

出臺支持綜合能源服務項目的金融支持政策，鼓勵銀行、基金、證券、保險等金融機構為綜合能源服務項目提供融資服務，有效解決綜合能源服務項目融資難和成本高的問題；鼓勵金融機構和地方政府、開發園區等合作建立綜合能源服務項目投融資平臺，為項目投資、轉讓、運行維護提供資金支持。

 

（九）推動綜合能源服務基礎數據公開

 

政府在為綜合能源服務產業發展創造良好的政策環境的同時，可以通過建立能源基礎數據平臺或能源地圖等形式，將分散于不同部門和企業的相關信息進行整合并公開，供投資者查詢使用，降低進入“門檻”和前期成本。