完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制勢(shì)在必行

(一)完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制是促進(jìn)水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置的必然要求。我國(guó)水資源時(shí)空分布極不均勻，供需矛盾突出，用水效率不高。人均水資源占有量2100立方米，僅為世界平均水平的28%，正常年份缺水500多億立方米。同時(shí)，用水方式比較粗放，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為世界先進(jìn)水平的2—3倍。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和全球氣候變化影響加劇，水資源短缺、水災(zāi)害頻發(fā)、水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞等問題愈加凸顯，已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出瓶頸和嚴(yán)重安全問題。

節(jié)約水資源、保障水安全，事關(guān)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)民族永續(xù)發(fā)展。十八大以來，我國(guó)從戰(zhàn)略和全局高度做出了保障國(guó)家水安全的一系列重大決策和部署，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。當(dāng)前治水工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水。黨的十九大明確提出，實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)。落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針要充分利用和發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，建立全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的水價(jià)體系，建立有利于節(jié)約用水的價(jià)格機(jī)制，從而保證供水工程和設(shè)施良性運(yùn)行，促進(jìn)節(jié)水減排和水資源可持續(xù)利用，滿足人民群眾和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)清潔、安全和有保障的供水服務(wù)的需求。

(二)完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制是激勵(lì)提升供水質(zhì)量和效率的題中之義。改革開放40年以來，我國(guó)城鎮(zhèn)供水行業(yè)快速發(fā)展，供水能力基本滿足需求。2016年，我國(guó)城市日供水綜合生產(chǎn)能力超過3億立方米，年供水總量超過580億立方米，用水人口4.7億，人均生活日用水量177升。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)城鎮(zhèn)供水的主要問題已經(jīng)從滿足基本的供水需求轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)良好供水水質(zhì)和服務(wù)的需求。由于水資源和水環(huán)境狀況的變化和供水質(zhì)效要求的提高，我國(guó)城鎮(zhèn)供水在水源、制水、輸水和用水等各個(gè)環(huán)節(jié)存在質(zhì)量和安全隱患。一方面，水污染嚴(yán)重威脅了城鎮(zhèn)供水水源地安全，降低了供水安全性和保證率。2017年，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市898個(gè)在用集中式生活飲用水水源監(jiān)測(cè)斷面(點(diǎn)位)中，近10%的斷面難以實(shí)現(xiàn)全年達(dá)標(biāo)。另一方面，我國(guó)城鎮(zhèn)制水和輸水環(huán)節(jié)也存在質(zhì)量和安全問題，自來水出廠水質(zhì)、供水管網(wǎng)漏損和水質(zhì)問題，以及二次供水等問題影響了我國(guó)城鎮(zhèn)供水質(zhì)量和效率。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制

自1994年《城市供水條例》和1998年《城市供水價(jià)格管理辦法》頒布實(shí)施以來，經(jīng)過價(jià)格主管部門和供水管理部門的不懈努力和創(chuàng)新改革，我國(guó)基本建立了科學(xué)合理的城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理體系，符合國(guó)際水價(jià)制定原則、具有中國(guó)特色的水價(jià)形成和調(diào)整政策框架基本形成，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)不同目標(biāo)和行業(yè)水價(jià)的有效管理。經(jīng)過多年的改革，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的提高、人民生活水平的改善以及伴隨的水資源和水環(huán)境狀況的變化，當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)供水價(jià)格改革進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期：從服務(wù)于供水量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣┧|(zhì)效提升，從服務(wù)于供水企業(yè)供水量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛盟畱舻乃|(zhì)改善和服務(wù)提升，從服務(wù)于擴(kuò)大供水能力滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展和保護(hù)兼顧、更加注重水資源節(jié)約和水生態(tài)保護(hù)。這是一個(gè)城鎮(zhèn)供水水價(jià)全面深化改革的深水區(qū)和“轉(zhuǎn)型升級(jí)”期，也是攻堅(jiān)克難期。

面臨新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制仍需要進(jìn)一步完善。近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》，對(duì)完善水價(jià)機(jī)制作出了新部署，提出建立健全補(bǔ)償成本、合理盈利、激勵(lì)提升供水質(zhì)量、促進(jìn)節(jié)約用水的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障供水工程和設(shè)施良性運(yùn)行，促進(jìn)節(jié)水減排和水資源可持續(xù)利用。具體內(nèi)容主要包括：

一是健全水價(jià)的形成和調(diào)整機(jī)制。新時(shí)代完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制的關(guān)鍵是建立充分反映供水成本、激勵(lì)提升供水質(zhì)量的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前，國(guó)內(nèi)很多城市自來水價(jià)格都存在調(diào)整滯后、水價(jià)與成本倒掛的問題，破解這一問題的關(guān)鍵在于建立價(jià)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水價(jià)調(diào)整的機(jī)制化。同時(shí)，價(jià)格的調(diào)整不能完全基于成本，否則就不能激勵(lì)企業(yè)挖潛增效、優(yōu)化服務(wù)?！兑庖姟访鞔_提出，要在充分反映供水成本的同時(shí)，體現(xiàn)激勵(lì)提升供水質(zhì)量的要求，這是城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制改革的重大創(chuàng)新和突破。

二是明確了各類自來水價(jià)格的制定原則。在《城市供水價(jià)格管理辦法》提出的“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)”原則基礎(chǔ)上，《意見》明確，要逐步將居民用水價(jià)格調(diào)整至不低于成本水平，非居民用水價(jià)格調(diào)整至補(bǔ)充成本并合理盈利水平，進(jìn)一步拉大特種用水與非居民用水的價(jià)差，缺水地區(qū)二者比價(jià)原則上不低于3∶1。這一要求體現(xiàn)了對(duì)不同類別水價(jià)的差別化要求，對(duì)各類水價(jià)調(diào)整的目標(biāo)予以明確，從而保證城鎮(zhèn)供水水量和水質(zhì)安全，促進(jìn)企業(yè)逐步改善和提高服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)供水企業(yè)和行業(yè)的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，并逐步滿足人民群眾對(duì)良好的供水水質(zhì)和服務(wù)的要求。

三是全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。相對(duì)于居民生活用水的公益性，非居民用水面對(duì)的是生產(chǎn)性和服務(wù)性行業(yè)，完全應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源高效配置中的決定性作用。非居民用水定價(jià)不僅需要包括工程成本，還需要彌補(bǔ)資源成本和環(huán)境損害成本，并反映這些成本隨用水量變化的變化。因此，城鎮(zhèn)非居民用水應(yīng)全面推行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，科學(xué)制定用水定額并根據(jù)技術(shù)進(jìn)步狀況及時(shí)調(diào)整，合理確定分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于水資源短缺地區(qū)，較小的水資源和水環(huán)境承載能力以及相應(yīng)的資源和環(huán)境的高稀缺性要求從緊制定或修訂用水定額，提高加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以充分反映水資源稀缺程度。對(duì)于“兩高一剩”等行業(yè)應(yīng)該實(shí)行更高的加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以全面反映其環(huán)境污染成本，并加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

四是建立有利于再生水利用的價(jià)格政策。在通過價(jià)格措施落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針的同時(shí)，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，隨著一些地區(qū)的新鮮水資源利用量接近總量控制指標(biāo)，推進(jìn)再生水利用既開辟了城市用水的“第二水源”，還有效減輕了污染物排放對(duì)生態(tài)和環(huán)境的壓力。再生水利用比較先進(jìn)的北京市，2016年再生水利用量10億立方米，占總供水量的26%，大大緩解了北京市水資源緊缺狀況。全國(guó)范圍的再生水利用也增長(zhǎng)迅速，2005—2015年期間我國(guó)再生水利用量由10.9億立方米增長(zhǎng)至52.57億立方米，廣泛用于北方缺水地區(qū)景觀與生態(tài)環(huán)境和工業(yè)等。促進(jìn)再生水利用的關(guān)鍵政策手段是建立有利于再生水利用的價(jià)格政策，按照與自來水保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的原則確定再生水價(jià)格;建立靈活的定價(jià)政策，具備條件的可以協(xié)商定價(jià)，并可探索實(shí)行累退價(jià)格機(jī)制，從而大幅度提高再生水的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。

攻堅(jiān)克難，抓好改革政策落地

落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，激勵(lì)提升供水質(zhì)效，促進(jìn)綠色發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)供水價(jià)格機(jī)制改革的重要任務(wù)。為了全面貫徹和落實(shí)這個(gè)任務(wù)，我們需要注意處理好幾個(gè)問題。

(一)提高認(rèn)識(shí)，形成共識(shí)。要通過宣傳引導(dǎo)，讓全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到，促進(jìn)綠色發(fā)展的水價(jià)機(jī)制對(duì)優(yōu)化水資源配置、促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)水生態(tài)環(huán)境具有不可替代的重要作用，提高全社會(huì)對(duì)完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格機(jī)制的認(rèn)識(shí)，廣泛凝聚共識(shí)，強(qiáng)化全社會(huì)節(jié)約水資源、保護(hù)水環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展的共同責(zé)任，提高執(zhí)行和落實(shí)促進(jìn)綠色發(fā)展水價(jià)政策的積極性和主動(dòng)性。

(二)建立機(jī)制，強(qiáng)化落實(shí)。在建立水價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)配套完善供水成本監(jiān)審機(jī)制和企業(yè)信息公開機(jī)制，強(qiáng)化供水企業(yè)成本控制，激勵(lì)企業(yè)提升供水效率。這項(xiàng)改革涉及面廣、操作難度也很大，各地區(qū)和各部門要強(qiáng)化政策的執(zhí)行，確保相關(guān)措施能夠落地實(shí)施。

(三)促進(jìn)高效，保障民生。城鎮(zhèn)供水價(jià)格涉及民生，政策敏感性較強(qiáng)。在完善水價(jià)機(jī)制、調(diào)整水價(jià)水平的同時(shí)，要正確處理好與提升供水質(zhì)效的關(guān)系，處理好與保障人民群眾基本用水需求之間的關(guān)系，充分考慮用水戶的支付能力尤其是低收入群體的承受能力，設(shè)計(jì)好補(bǔ)貼等相關(guān)機(jī)制，消除改革阻力，順利推進(jìn)城鎮(zhèn)供水價(jià)格改革。