完善城鎮供水價格形成機制勢在必行

(一)完善城鎮供水價格形成機制是促進水資源節約利用和優化配置的必然要求。我國水資源時空分布極不均勻，供需矛盾突出，用水效率不高。人均水資源占有量2100立方米，僅為世界平均水平的28%，正常年份缺水500多億立方米。同時，用水方式比較粗放，萬元工業增加值用水量為世界先進水平的2—3倍。隨著工業化、城鎮化快速推進和全球氣候變化影響加劇，水資源短缺、水災害頻發、水環境污染和水生態破壞等問題愈加凸顯，已經成為制約我國經濟社會發展的突出瓶頸和嚴重安全問題。

節約水資源、保障水安全，事關“四個全面”戰略布局，事關國家長治久安，事關民族永續發展。十八大以來，我國從戰略和全局高度做出了保障國家水安全的一系列重大決策和部署，明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針。當前治水工作的關鍵環節是節水。黨的十九大明確提出，實施國家節水行動。落實節水優先方針要充分利用和發揮市場在水資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，建立全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益的水價體系，建立有利于節約用水的價格機制，從而保證供水工程和設施良性運行，促進節水減排和水資源可持續利用，滿足人民群眾和工農業生產對清潔、安全和有保障的供水服務的需求。

(二)完善城鎮供水價格形成機制是激勵提升供水質量和效率的題中之義。改革開放40年以來，我國城鎮供水行業快速發展，供水能力基本滿足需求。2016年，我國城市日供水綜合生產能力超過3億立方米，年供水總量超過580億立方米，用水人口4.7億，人均生活日用水量177升。進入新時代，我國城鎮供水的主要問題已經從滿足基本的供水需求轉變為滿足人民群眾日益增長的對良好供水水質和服務的需求。由于水資源和水環境狀況的變化和供水質效要求的提高，我國城鎮供水在水源、制水、輸水和用水等各個環節存在質量和安全隱患。一方面，水污染嚴重威脅了城鎮供水水源地安全，降低了供水安全性和保證率。2017年，全國338個地級及以上城市898個在用集中式生活飲用水水源監測斷面(點位)中，近10%的斷面難以實現全年達標。另一方面，我國城鎮制水和輸水環節也存在質量和安全問題，自來水出廠水質、供水管網漏損和水質問題，以及二次供水等問題影響了我國城鎮供水質量和效率。

堅持問題導向，完善城鎮供水價格形成機制

自1994年《城市供水條例》和1998年《城市供水價格管理辦法》頒布實施以來，經過價格主管部門和供水管理部門的不懈努力和創新改革，我國基本建立了科學合理的城鎮供水價格管理體系，符合國際水價制定原則、具有中國特色的水價形成和調整政策框架基本形成，從而實現對不同目標和行業水價的有效管理。經過多年的改革，隨著經濟和社會發展水平的提高、人民生活水平的改善以及伴隨的水資源和水環境狀況的變化，當前我國的城鎮供水價格改革進入一個新時期：從服務于供水量增長轉變為供水質效提升，從服務于供水企業供水量增長轉變為用水戶的水質改善和服務提升，從服務于擴大供水能力滿足經濟和社會發展需求轉變為發展和保護兼顧、更加注重水資源節約和水生態保護。這是一個城鎮供水水價全面深化改革的深水區和“轉型升級”期，也是攻堅克難期。

面臨新形勢、新挑戰，城鎮供水價格形成機制仍需要進一步完善。近日，國家發展改革委印發了《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》，對完善水價機制作出了新部署，提出建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質量、促進節約用水的價格形成和動態調整機制，保障供水工程和設施良性運行，促進節水減排和水資源可持續利用。具體內容主要包括：

一是健全水價的形成和調整機制。新時代完善城鎮供水價格形成機制的關鍵是建立充分反映供水成本、激勵提升供水質量的價格形成和動態調整機制。目前，國內很多城市自來水價格都存在調整滯后、水價與成本倒掛的問題，破解這一問題的關鍵在于建立價格的動態調整機制，實現水價調整的機制化。同時，價格的調整不能完全基于成本，否則就不能激勵企業挖潛增效、優化服務。《意見》明確提出，要在充分反映供水成本的同時，體現激勵提升供水質量的要求，這是城鎮供水價格形成機制改革的重大創新和突破。

二是明確了各類自來水價格的制定原則。在《城市供水價格管理辦法》提出的“補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔”原則基礎上，《意見》明確，要逐步將居民用水價格調整至不低于成本水平，非居民用水價格調整至補充成本并合理盈利水平，進一步拉大特種用水與非居民用水的價差，缺水地區二者比價原則上不低于3∶1。這一要求體現了對不同類別水價的差別化要求，對各類水價調整的目標予以明確，從而保證城鎮供水水量和水質安全，促進企業逐步改善和提高服務水平，實現供水企業和行業的良性運行和可持續發展，并逐步滿足人民群眾對良好的供水水質和服務的要求。

三是全面推行城鎮非居民用水超定額累進加價制度。相對于居民生活用水的公益性，非居民用水面對的是生產性和服務性行業，完全應遵循市場經濟規律，以充分發揮市場在水資源高效配置中的決定性作用。非居民用水定價不僅需要包括工程成本，還需要彌補資源成本和環境損害成本，并反映這些成本隨用水量變化的變化。因此，城鎮非居民用水應全面推行超定額累進加價制度，科學制定用水定額并根據技術進步狀況及時調整，合理確定分檔水量和加價標準。對于水資源短缺地區，較小的水資源和水環境承載能力以及相應的資源和環境的高稀缺性要求從緊制定或修訂用水定額，提高加價標準，以充分反映水資源稀缺程度。對于“兩高一剩”等行業應該實行更高的加價標準，以全面反映其環境污染成本，并加快淘汰落后產能，促進產業結構轉型和升級。

四是建立有利于再生水利用的價格政策。在通過價格措施落實節水優先方針的同時，應該充分認識到，隨著一些地區的新鮮水資源利用量接近總量控制指標，推進再生水利用既開辟了城市用水的“第二水源”，還有效減輕了污染物排放對生態和環境的壓力。再生水利用比較先進的北京市，2016年再生水利用量10億立方米，占總供水量的26%，大大緩解了北京市水資源緊缺狀況。全國范圍的再生水利用也增長迅速，2005—2015年期間我國再生水利用量由10.9億立方米增長至52.57億立方米，廣泛用于北方缺水地區景觀與生態環境和工業等。促進再生水利用的關鍵政策手段是建立有利于再生水利用的價格政策，按照與自來水保持競爭優勢的原則確定再生水價格;建立靈活的定價政策，具備條件的可以協商定價，并可探索實行累退價格機制，從而大幅度提高再生水的價格優勢。

攻堅克難，抓好改革政策落地

落實節水優先方針，激勵提升供水質效，促進綠色發展是當前和今后一個時期的城鎮供水價格機制改革的重要任務。為了全面貫徹和落實這個任務，我們需要注意處理好幾個問題。

(一)提高認識，形成共識。要通過宣傳引導，讓全社會充分認識到，促進綠色發展的水價機制對優化水資源配置、促進水資源節約和保護水生態環境具有不可替代的重要作用，提高全社會對完善城鎮供水價格機制的認識，廣泛凝聚共識，強化全社會節約水資源、保護水環境、促進綠色發展的共同責任，提高執行和落實促進綠色發展水價政策的積極性和主動性。

(二)建立機制，強化落實。在建立水價動態調整機制的同時，應當配套完善供水成本監審機制和企業信息公開機制，強化供水企業成本控制，激勵企業提升供水效率。這項改革涉及面廣、操作難度也很大，各地區和各部門要強化政策的執行，確保相關措施能夠落地實施。

(三)促進高效，保障民生。城鎮供水價格涉及民生，政策敏感性較強。在完善水價機制、調整水價水平的同時，要正確處理好與提升供水質效的關系，處理好與保障人民群眾基本用水需求之間的關系，充分考慮用水戶的支付能力尤其是低收入群體的承受能力，設計好補貼等相關機制，消除改革阻力，順利推進城鎮供水價格改革。