【匯總】2017年度天然氣領域新出臺政策法規觀察

2018-02-18 10:06:03 大云網　點擊量：評論 (0)

編者按：2017年，對于天然氣行業是一個值得銘記的政策年。這一年里，中共中央、國務院明確了深化石油天然氣體制改革的意見，奠定了天然氣行

編者按：2017年，對于天然氣行業是一個值得銘記的“政策”年。這一年里，中共中央、國務院明確了深化石油天然氣體制改革的意見，奠定了天然氣行業改革的基調。隨后，國家發改委、能源局、環保部等部門先后出臺多項政策法規，涉及天然氣領域的價格改革、成本監審、壟斷合規、投融資體制等各個方面，這些文件將在今后較長一段時間繼續影響著天然氣行業的發展。此外，今年各地政府也出臺了一系列鼓勵天然氣行業發展和價格改革等方面的政策文件，進一步落實天然氣的推進利用。今天，陽光所天然氣事業部律師為您解讀2017年度天然氣領域新出臺政策與法規。

文/陽光時代律師事務所天然氣事業部陳新松嚴微

2017年度天然氣領域新出臺政策法規(部分)

一、國家行業領域政策法規

(一)關于深化石油天然氣體制改革的若干意見

5月21日，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《油氣改革意見》)，明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。與天然氣相關的重點內容如下：

1. 完善油氣進出口管理體制，提升國際國內資源利用能力和市場風險防范能力。

2. 改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力。分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。

3. 深化下游競爭性環節改革，提升優質油氣產品生產供應能力。加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭。

4. 改革油氣產品定價機制，有效釋放競爭性環節市場活力。推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制。加強管道運輸成本和價格監管，按照準許成本加合理收益原則，科學制定管道運輸價格。

5. 完善油氣儲備體系，提升油氣戰略安全保障供應能力。完善儲備設施投資和運營機制，建立天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制。

《油氣改革意見》可謂是千呼萬喚始出來，對于天然氣體制改革，特別是與天然氣中下游相關的部分，《油氣改革意見》都有了原則上的規定。可以說，《油氣改革意見》對此后在全國范圍內推進的管網設施開放、配氣管網成本監審、非居民價格放開、各級調峰責任等內容，均具有指導價值。

(二)關于加強配氣價格監管的指導意見

6月20日，國家發改委印發《關于加強配氣價格監管的指導意見》(以下簡稱《配氣監管意見》)，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，指導各地進一步加強城鎮燃氣配氣價格監管。重點內容如下：

1. 核定獨立的配氣價格。地方價格主管部門要厘清供氣環節，核定獨立的配氣價格，并可在合理分攤成本的基礎上，制定區分用戶類別的配氣價格。

2. 準許成本的核定。供銷差率(含損耗)原則上不超過5%，三年內降低至不超過4%;管網折舊年限不低于30年;建筑區劃內按法律法規規定由企業承擔運行維護責任的運行維護成本可計入準許成本。

3. 準許收益的確定。準許收益率為稅后全投資收益率，按不超過7%確定。

4. 配氣價格的制定和校核。配氣價格按企業年度準許總收入除以年度配送氣量計算確定。

5. 新通氣城鎮初始配氣價格的制定。核定價格時，全投資稅后內部收益率不超過7%，經營期不低于30年。

6. 加強配氣延伸服務收費監管。居民燃氣工程安裝性質的收費涵蓋范圍嚴格限于建筑區劃紅線內產權屬于用戶的資產，不得向紅線外延伸。城鎮居民新建住宅，燃氣工程安裝費等納入房價，不再另外向燃氣用戶收取。

7. 抓緊制定出臺配氣價格監管規則。省級價格主管部門要按照指導意見的要求，于2018年6月底前出臺制定配氣價格管理和定價成本監審規則。

8. 及時開展成本監審和核定配氣價格。各地抓緊開展成本監審，核定獨立的配氣價格，切實降低配氣價格。

一直以來，我國城鎮燃氣配送環節價格監管都處于相對滯后的狀態。多數地方都沒有單獨核定配氣價格，城市燃氣企業的配氣成本捆綁在天然氣終端銷售價格中，由地方價格主管部門統一管理，配氣價格隱藏在城市燃氣企業的購銷差價中。《配氣監管意見》的發布意味著我國天然氣產業鏈構建起了從跨省長輸管道到省內短途運輸管道、再到城市配氣管網的全環節價格監管制度框架。

(三)加快推進天然氣利用的意見

7月4日，國家發改委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、商務部、國資委、稅務總局、質檢總局、國家能源局等十三部門，聯合發布《加快推進天然氣利用的意見》(以下簡稱《天然氣利用意見》)。《天然氣利用意見》指出，要逐步將天然氣培育成為我國現代清潔能源體系的主體能源之一，到2020年，天然氣在一次能源消費結構中的占比力爭達到10%左右，地下儲氣庫形成有效工作氣量148億立方米。到2030年，力爭將天然氣在一次能源消費中的占比提高到 15%左右，地下儲氣庫形成有效工作氣量350億立方米以上。

推進天然氣利用的政策重點關注以下內容：

一是實行更加嚴格的環保政策：劃定并逐步擴大高污染燃料禁燃區范圍、嚴控交通領域污染排放、將煤改清潔能源納入環保考核。

二是完善天然氣價格機制：深化天然氣價格改革，推進非居民用氣價格市場化改革，進一步完善居民用氣定價機制;完善天然氣發電價格機制。

三是健全天然氣市場體系：減少供氣中間環節，建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制。

四是完善產業政策：加快法規標準“立改廢釋”，強化天然氣設施用地保障，落實碳排放權交易制度。

五是強化財政和投融資支持：完善財政支持，拓寬融資渠道，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)等方式，吸引社會資本投資、建設、運營天然氣基礎設施。

(四)關于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知

2017年8月30日，按照黨中央、國務院關于推進供給側結構性改革的總體要求，國家發改委根據天然氣管道定價成本監審結果下調管道運輸價格，結合天然氣增值稅稅率調整情況，決定降低非居民用天然氣基準門站價格，發布《關于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知》，非居民天然氣門站價格下調0.1元/方，自2017年9月1日起實施。

按照國家發改委有關負責人就降低非居民用天然氣基準門站價格答記者問獲悉，此次非居民用氣門站價格每立方米降低0.1元，按政府管理價格的非居民用氣約700億立方米測算，每年將直接減輕下游用氣行業企業負擔70億元左右。如果考慮政府管理價格的天然氣價格降低，對市場化定價天然氣的帶動影響，則非居民用氣降價總額可達160億元以上，將有效降低企業用氣成本。

(五)關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見

8月23日，國家發改委發布《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》(以下簡稱《壟斷價格監管意見》)，《壟斷價格監管意見》將天然氣管道運輸和城市燃氣均列為重點企業，并且多次提及要放開競爭性領域和環節價格，保證公眾知情權。

具體需要關注有以下方面內容：

一是嚴格成本監審。健全壟斷行業成本監審規則，加快制定出臺分行業的成本監審辦法，明確壟斷行業定價成本構成和具體審核標準。

二是健全定價機制。加快制定出臺分行業具體定價辦法，建立合理反映不同用戶成本的價格機制。

三是規范定價程序。所有壟斷行業定價項目均納入定價目錄，實行清單化管理，并及時向社會公開。

四是推進信息公開。建立健全壟斷行業信息披露和公開制度，督促壟斷企業定期向社會披露生產經營和年度財務狀況，公開有關成本及價格信息。

五是強化定價執行。清晰界定定價機構、壟斷企業在政府定價政策制定、執行中的權責和義務，強化壟斷企業責任。

另外，《意見》提出要全面梳理天然氣各環節價格，2018年底前各地要建立起輸配環節定價辦法、成本監審辦法，重新核定省內短途管道運輸價格，制定獨立配氣價格，降低偏高輸配價格，完善居民用氣價格機制，優化居民用氣階梯價格制度，減少交叉補貼。

(六)關于開展全國城市供水、供氣、供暖、電信領域價格重點檢查的通知

2017年10月1日，國家發改委發布《關于開展全國城市供水、供氣、供暖、電信領域價格重點檢查的通知》，重點檢查范圍為各城市供水、供氣、供暖企業，電信企業。檢查時限為2016年1月1日以來有關領域價格法律、法規及政策執行情況，重大問題可追溯。檢查時間從2017年11月1日開始至2018年6月30日結束。城市供氣企業供氣價格及收費行為作為重點檢查的內容，主要包括以下行為：

一是不執行政府定價或政府指導價銷售天然氣的行為;

二是自立項目、自定標準收取費用的行為;

三是利用市場優勢地位強制或變相強制服務并收費的行為;

四是燃氣管道安裝工程中的亂收費行為;

五是繼續或變相收取國家或地方明令取消的收費項目的行為;

六是其他價格違法行為。

隨后在2017年12月，國家發改委表示在檢查中發現的一些供氣企業存在不執行政府定價或政府指導價以及在工程改造、安裝中亂收費等行為，并公布了5起供氣供暖企業價格違法行為被查處的案例。此外，國家發改委價格監督檢查與反壟斷局于2017年12月20日開始，對中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售大慶分公司等17家企業涉嫌違反壟斷法問題開展調查。這場重點檢查的影響還在持續之中。

二、國家相關領域

(七)政府制定價格行為規則

9月18日，國家發改委頒布《政府制定價格行為規則》(以下簡稱《定價行為規則》)，進一步明確政府制定價格的權限范圍，將成本監審作為政府制定價格的重要程序，并強調要逐步建立成本信息公開制度。重點需要關注以下問題：

一是政府制定價格的權限范圍。《定價行為規則》將政府制定價格的范圍進一步縮小為“重要公用事業、公益性服務和自然壟斷經營的商品和服務”。

二是政府制定價格的依據。除依據社會平均成本、市場供求狀況等因素制定價格外，《定價行為規則》明確規定可以參考聯系緊密的替代商品或服務價格，強化對壟斷行業的約束;規定網絡型自然壟斷環節價格應按照“準許成本加合理收益”的原則制定。

三是政府價格決策的程序。《定價行為規則》在現有程序基礎上增加了合法性審查和風險評估程序;強化成本監審、集體審議程序和成本信息公開。

(八)關于印發《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》的通知

10月23日，經國務院批準，國家發改委、財政部、商務部、國家工商總局、國務院法制辦聯合印發《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》(以下簡稱《競爭審查細則》)。《競爭審查細則》分6章、共26條，分別從審查機制和程序、審查標準、例外規定、社會監督、責任追究等方面予以細化。

《競爭審查細則》的總體思路是，通過明確相關程序和規則，督促和指導政策制定機關切實開展公平競爭審查工作，保障公平競爭審查制度有效實施。值得天然氣行業注意的是，《競爭審查細則》第三章審查標準中詳細列舉了違規行為，需要關注對于市場準入和退出標準的要求，具體如下：

一是不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件，如設置明顯不必要或者超出實際需要的準入和退出條件，排斥或者限制經營者參與市場競爭;或對不同經營者實施差別化待遇，設置不平等的市場準入和退出條件;

二是未經公平競爭不得授予經營者特許經營權，如未采取招標投標、競爭性談判等競爭方式，直接將特許經營權授予特定經營者;

三是不得限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務，如限定或者變相限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務、排斥或者限制潛在投標人參與招標投標活動;

四是不得設置沒有法律法規依據的審批或者具有行政審批性質的事前備案程序;

五是不得對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等設置審批程序。

早在2016年，國務院就印發了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發﹝2016﹞34號)，明確了對新出臺的政策措施開展公平競爭審查的同時，有序清理存量政策。而在《競爭審查細則》出臺之后，國家發改委還于12月5日印發了《2017-2018年清理現行排除限制競爭政策措施的工作方案》，對現行規章、規范性文件和其他政策措施中含有的地方保護、指定交易、市場壁壘等內容進行清理。目前已經有北京、上海等地出臺了相關文件，推進公平競爭審查。

(九)政府制定價格成本監審辦法

11月7日，國家發改委發布新修訂的《政府制定價格成本監審辦法》(以下簡稱新辦法)，并于2018年1月1日起施行，新辦法是對2006年發布的《政府制定價格成本監審辦法》的完善，更加注重加強壟斷行業監管、規范成本監審行為，可以說是對天然氣這樣具有自然壟斷的行業戴上成本監審的“緊箍”，為建立健全“準許成本+合理收益”為核心的壟斷行業定價制度奠定基礎。具體關注如下要點：

一是成本監審是政府制定或調整價格的重要程序，凡有定價權限的價格主管部門、有關部門和經授權的市、縣人民政府，依法制定或調整商品和服務價格前，均應按辦法規定開展成本監審;

二是成本監審項目實行目錄管理，強調自然壟斷環節以及依成本定價的重要公用事業和公益性服務應當列入成本監審目錄，未經成本監審的，不得制定價格;

三是嚴格定價成本審核，從嚴制定主要成本指標審核標準，嚴格界定不得計入定價成本的費用項目;

四是完善成本監審工作程序，促進成本監審規范化。

此外，新辦法還新增了借助第三方力量、推進成本信息公開、建立成本監審檔案管理制度、實行經營者失信懲戒等加強成本監審管理機制建設的內容。

(十)關于全面深化價格機制改革的意見

11月8日，國家發改委出臺了《關于全面深化價格機制改革的意見》(以下簡稱《價改意見》)，對未來三年價格機制改革進行了系統謀劃和全面部署。《價改意見》中對于壟斷行業價格改革、公用事業和公共服務價格機制、規范涉企收費以及公平競爭等內容，需要天然氣行業重點關注，具體如下：

1.進一步深化壟斷行業價格改革。進一步推進價格市場化，深化非居民用天然氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格機制，加快上海、重慶天然氣交易中心建設;強化網絡型自然壟斷環節價格監管，建立健全以“準許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結合的網絡型自然壟斷環節定價制度，逐步建立健全壟斷行業定價成本信息公開制度。

2.加快完善公用事業和公共服務價格機制。首先深化公用事業和公共服務價格改革，加快理順城市供氣價格;其次建立健全價格動態調整機制，逐步建立健全城市供氣領域上下游價格聯動機制。

3.著力清理規范涉企收費。既要嚴格行政事業性收費管理，取消不合理收費項目，降低偏高收費標準;清理規范經營服務性收費;又要取消違法違規收費項目，進一步放開具備競爭條件的收費。

4.有效促進市場競爭公平有序。首先全面實施公平競爭審查制度，逐步清理存量，穩妥有序清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法;其次推進反價格壟斷執法常態化精準化，對涉嫌價格壟斷行為及時啟動反壟斷調查，依法查處達成實施價格壟斷協議、濫用市場支配地位等行為，糾正濫用行政權力排除限制競爭的規定和做法;最后加強和創新市場價格監管，充分發揮全國12358價格監管平臺作用。

三地方重點政策

(十一)關于進一步加強管道燃氣特許經營管理有關事項的通知

3月15日，湖南省住房和城鄉建設廳發布《關于進一步加強管道燃氣特許經營管理有關事項的通知》，進一步規范特許經營行為，并且對已簽訂的特許經營協議進行清理和完善。具體如下：

1. 明確特許經營實施和監管主體。市州、縣市區人民政府燃氣管理部門依據本級人民政府的授權，負責管道燃氣項目特許經營的具體實施，并對特許經營活動進行監督管理。

2. 嚴格特許經營準入條件。燃氣管理部門嚴格執行特許經營準入條件，通過公開招投標的方式擇優選擇。

3. 準確界定特許經營地域范圍。特許經營協議中除文字明確界定其特許經營的地理區域外，還應附地理紅線圖。

4. 建立特許經營退出機制。燃氣管理部門根據協議和當地燃氣發展規劃組織對管道燃氣特許經營項目投資、建設計劃實施情況進行年度評估，并每2至3年聘請專家或委托第三方中介服務機構對項目建設、經營和服務等情況進行中期評估。

5. 對已簽訂的特許經營協議進行清理和完善。清理后，原有特許經營協議不符合本通知精神但能夠通過簽訂補充協議進行整改完善的，應及時補簽和完善;不能整改完善、或特許經營者嚴重違約的，依法解除特許經營協議，收回特許經營權。

早在2016年，湖南省曾要求暫緩授予燃氣特許經營權，其中就提到將出臺加強管理的指導性文件。《關于進一步加強管道燃氣特許經營管理有關事項的通知》的出臺，對于很多特許經營權很多針對性較強的問題做出規定，其中對于“不能整改完善、或特許經營者嚴重違約的，依法解除特許經營協議，收回特許經營權”可以說是非常強硬且有效的。湖南省的燃氣特許經營在全國范圍內具有一定的代表性，該文件對各地住建部門的燃氣特許經營工作也有較強借鑒意義。

(十二)湖北省天然氣短途管道運輸和配氣價格管理辦法(試行)

9月14日，湖北省物價局在官方網站公開發布了《湖北省天然氣短途管道運輸和配氣價格管理辦法(試行)》，并2017年10月1日起試行。至此，湖北省成為第一個正式發布天然氣價格管理辦法的省份，正式打響了省級天然氣價改的“第一槍”，湖北省價格管理辦法呈現了以下亮點：

一是單列了省內短途管道運輸價格和配氣價格管理;

二是將稅后全投資收益率確定為8%和7%;

三是輸配氣管道損耗率區分新建管道和運行三年后管道并分開確定指標;

四是管道負荷率為60%;

五是居民和非居民門站價格并軌，非居民銷售價格與門站價格聯動。

湖北省第一個正式發布了天然氣價格管理辦法，隨后福建、江蘇、黑龍江、湖南、陜西、江西、浙江、山東等省份也公布了省級天然氣價改辦法，在2018年6月前，應該會陸續有省份出臺相關價改辦法。

除了上述的政策法規以外，還值得重點關注的2017年度天然氣行業領域政策法規包括：《關于對石油天然氣行業嚴重違法失信主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》(發改運行〔2017〕1455號)、《關于核定天然氣跨省管道運輸價格的通知》(發改價格規〔2017〕1581號)、《關于印發<2017-2018年清理現行排除限制競爭政策措施的工作方案>的通知》(發改價監〔2017〕2091號)、《關于深化能源行業投融資體制改革的實施意見》(國能發改〔2017〕88號)、《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》(環大氣〔2017〕110號)、《關于印發北方地區清潔供暖價格政策意見的通知》(發改價格〔2017〕1684號)、《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017-2021)》(發改能源〔2017〕2100號)、山東省《加快推進天然氣利用發展的指導意見》(魯發改能源〔2017〕84號)等。限于篇幅，不再一一贅述。

天然氣行業是受政策法律影響極大的行業，2017年，油氣體制改革方向逐漸明確，推進天然氣利用的意見發布，各種政策法規陸續頒布。雖然這一年經歷了LNG價格暴漲、多地出現“氣荒”、基礎設施建設不足短板顯現等困難，但是也可以感受到天然氣行業正在蓬勃發展，政策法規正在不斷完善，我們有信心迎接天然氣新的“黃金十年”。